摘自《中国纪检监察报》2012年5月11日第007版
党风廉政建设责任制要不断完善和创新。只有不断创新，才能适应反腐倡廉工作的要求，使反腐倡廉体现充分的制度活力。笔者认为，党风廉政建设责任制是由党风建设责任制和廉政建设责任制两部分构成的，本文重点就其中的廉政建设责任制在制度构型上的创新作些探讨。
温家宝总理在国务院第五次廉政工作会议上强调：“要把反腐倡廉建设与政府各项业务工作和制度建设紧密结合起来。严格落实党风廉政建设责任制，做到有部署、有督查、有落实。”温总理的讲话再次强调了党风廉政建设责任制作为反腐倡廉工作的基础制度的重要性。笔者认为，党风廉政建设责任制是由党风建设责任制和廉政建设责任制两部分构成的，其中的廉政建设责任制在制度构型上的创新目前仍大有可为。
由内部责任制向社会责任制转变的创新
我国目前的廉政建设责任制由两个层面的制度形态构成，一是管理层面上的，二是惩戒层面上的。前者是指在国家权力体系中下级对上级在职权行使和义务履行中承担一定的责任。由于这个责任制是在权力运行中构建起来的，因此，它是一种管理层面上的责任制，即是由下级对上级负责的责任制。后者是指由于错误行使权力或以不正当目的行使权力而应承担相应的法律后果。这个后果从法律制裁理论上讲就是一种惩戒的责任。
毫无疑问，这个构成若将权力系统作为一个封闭的事物来看是周延的，而这个周延性也使廉政建设责任制有了一个完整的回路。然而，现代社会中的权力行使，哪怕是作为国家权力系统的权力行使都呈现出某种开放性，该开放性是以权力对社会的深入、对社会过程的改变、对社会关系的影响为特征的。
在权力运行的社会化和开放性日益突显的情况下，作用于权力运行的廉政建设责任制也要求发生相应的变化，这种变化在个别情况下可以下意识地表现出来，但作为对权力行使的制约而言，其必须表现为某种主动性，使廉政建设责任制更适合于权力行使的开放性趋势。
由此，我国传统的廉政建设内部责任制向社会责任制的转变是必然的。这样的转变应当是具体的制度构建上的转变，通过社会主体对权力行使的态度和质量进行评价，实行权力行使的完全阳光化。例如，“三公”经费向社会的完全公开就是廉政建设责任制社会化的一种积极尝试。在权力行使的整个机制上都可以进行更大范围社会化的尝试，甚至可以将责任制中惩戒的一部分也交给社会系统去实施，如果能够完成这样的转变，那就大大革新了廉政建设责任制。
由个案式责任制向机制式责任制转变的创新
应当说我国权力系统尤其行政系统建立起来的责任制大多只是惩戒意义上的责任制，而不是管理意义上的责任制，对有关廉政建设的责任制建设上这种特点也似乎更加明显。
目前看来，我国现行廉政建设责任制度体系主要关注事后惩戒。也就是说，通常只有当腐败案件或者其他案件发生以后，责任制才发挥相应的作用。从法律的视角来观察，这样的责任制实质上是一种个案的责任制，就是对具体案件进行处理和责任追究的责任制。不言而喻，这样的责任制是必要的，也是有效的。因为，通过这样的责任制可以对腐败案件进行适时处理。
但是，从理论上说，廉政建设责任制应当是一种制度形态而非案件的处理技术。因此，我国廉政建设责任制应当从个案式责任制向机制式责任制转化。所谓机制式责任制，就是指将廉政建设的责任拓展至权力行使的全过程，不但要对非法权力行使和腐败案件进行直接的责任追究，还要对事中发生的问题进行适时纠正，甚至要对权力行使发生之前的环境进行构建，即从事前进行防御。
在我国古代的医术中就有未病之病、将病之病、已病之病等不同阶段的辨证施治方略。这种理论对于廉政建设责任制创新很有启发意义。将原来的个案责任制拓展至机制责任制应当成为廉政建设责任制创新的重要方向。事实上，廉政建设责任制机制化的构建已经受到了重视，正如温总理的讲话所指出的：“深化改革和加强制度建设，深入推进政务公开，创造条件让人民群众监督政府。”
由层级责任制向程序责任制转变的创新
廉政建设责任制具有一般责任制的基本内涵，通常情况下，法定的职责是责任制形成的基础，也是责任追究的前提，这是对责任制在相对静态的意义上所作的理解。
但责任制在现代社会中往往是动态的，是作为一种联系着的事物而出现的。就廉政建设责任制而论，它出现在权力的结构之中。以行政系统为例，廉政建设责任制是以层级为单位的，该层级或者是以职位的形式出现，或者是以身份的形式出现。例如，处长对局长在廉政建设中负责，局长可以过问处长的职权行使状况；县级机构对省级机构负责，省级机构可以对县级机构问责等。
廉政建设责任制离不开这样的权力层级，它存在于权力层级之中，又通过该层级体现自身的价值。然而，廉政建设责任制的层级性也使其往往带有一些主观成分，即通过上级的权力意志而实现责任制的要求，因而往往具有较大的随意性。
基于此，层级责任制向程序责任制的转化也应当是大势所趋。所谓程序责任制是将责任存在于严格的法律程序之中，之所以需要承担责任是程序所使然，承担责任的方式也是通过程序而完成的。更为重要的是，程序责任制将不同层级之间的权力意志转化成了法律上的权利义务，将传统的行政命令式关系转化成了法律关系。
在层级式责任制之下，责任只有向上而无向下的可能。而在程序责任制的情况下，权力行使者既要对上负责又要对下负责，同时，具有承担责任的法律人格，这也正是法治发达国家之所以用行政程序法和其他程序规则建构廉政建设责任制的原因。层级责任制向程序责任制转变的创新，也契合了建设社会主义法治国家的大命题。
由问责式责任制向救济式责任制转变的创新
我国目前廉政建设责任制最突出的形式是问责，即对责任主体或者在党内、或者在行政系统进行相关的责任追究。责任制的这种问责形式是值得肯定的。通过问责使责任人承担了行政责任和法律责任。
但是，问责式责任制还存在一定的不足。一方面，问责式责任制具有就事论事之嫌；另一方面，问责式责任制强调了违法行为的制裁和对违法者的报应，而没有对违法行为人的行为后果予以重视。凡是发生腐败行为，其所侵害的客体都是双重的。一个腐败行为在行为具有违法性和破坏法律性的同时，也侵害了广大公众的权利。在权力与权利的辩证关系中的确如此，即权力正确行使会保护公众的权利，反之，就会侵害公众的权利。
“有权利必有救济”。对于廉政建设责任制而言，问责式责任制使违反法律和破坏法律秩序的行为得到了制裁，但它还不足以救济因权力不当行使给公众带来的权利侵害。因此，应当使问责式责任制向救济式责任制转化。
对救济式责任制而言，应当建立不当权力行使的评估体系，将权利主体与权力主体放在一个完整的系统中来考察和处置。具体而言，当对一个腐败行为进行问责时，首先应当对这个腐败行为中的利益侵害和权利侵犯作出判断和评估，并通过问责让不当权力行使主体或者以国家赔偿的方式向被侵权人承担赔偿责任，或者以个人赔偿的方式向利益受损人进行补偿。
由个体责任制向连带责任制转变的创新
责任自负是法律责任承担的基本规则之一，至少在民事和刑事法律制度中都是这样强调的。我国廉政建设责任制也以个体责任为主要特征，即在机构实体的不当或违法行为中由该机构实体负责，在一个公职人员的不当或违法行为中，由该公职人员个人负责。这样的个体责任制在个案中是有一定道理的，因为它基本上清楚并落实了“板子打到谁身上”的问题。
但对于国家权力而言，其行使和运行都是在一个机制体制之中，一个权力行使往往会牵涉到诸多复杂的关系。一方面，权力系统都是以金字塔结构出现的，下级机构也许是在上级机构的授予下行使权力的。另一方面是权力系统内部存在指挥命令和请示汇报的制度联结，权力系统中机构权力和地位的取得及个体权力和地位的取得都有相应的来源。上述盘根错节的关系形式必然使一个承担责任的行为不是孤立的，这便从理论上说明，让单一个体对某一不当或违法行为负责可能有悖合理性。
因此，笔者认为，廉政建设责任制中的连带责任是不可或缺的。近年来，我国在行政问责中已经有一些这样的个案，即在对直接责任人追究责任的同时，对相关主管领导亦追究一定的责任。这是我国廉政建设责任制的一个巨大进步。同时，我们应当看到，连带责任还有其他应当连带的方式，例如，领导干部用人不力或错误用人便应当对错误用人的行为承担责任。
（作者 张淑芳 上海财经大学教授、博士生导师）
